2019年10月自考《行政组织理论》重点知识点总结

1、行政组织的基本要素：

行政组织的基本要素包括：物质要素(人员、经费、物资设备)和精神要素(目标、权责结构、人际关系)

目标，这是组织存在的灵魂，是组织前进的方向，从本质上反映了组织存在的基本功能;   权责结构，指组织系统内部各子系统、工作单元，以及各工作职位之间在工作任务、权力和责任方面的一系列从属并列关系;   人际关系，也对实现组织目标具有不可忽视的作用。

2、行政组织的性质(论述题)

(1)一般性质

作为社会各类组织的一种，行政组织具有所有组织所的普遍共性，即它具有组织的一般性质。①静态的组织结构。从静态的角度看，行政组织是一个完整的实体，它是由按照职能目标分工、权力指挥关系、责任归属、工作程序设置的各个层级、各类部门、各个职位等所共同构建的一个完整体系。②动态的组织过程。从动态的角度看，行政组织是一个把人、财、物、时间、信息、知识、环境等因素在特定时间和特定空间联系和配置起来的有机整体，是一个发挥组织功能的动态活动过程。③生态的组织环境。从行政组织与整个社会的关系来看，行政组织是处于外在社会环境中的一个有机系统，是一个开放的社会子系统。它必须不断地与其所处的社会环境发生人员、物资与信息的双向交流。④心态的组织意识。人们在加入组织时，必然会将个人情感、价值观和人格等心态因素带进组织之中，使组织成为人们心态意识的汇合及他们在相互交往和思想沟通过程中的感知状况。

(2)特殊性质。

无论从社会管理的角度还是从国家统治的角度，行政组织在具有社会组织一般共性的同时，也表现出自身的特殊性质。①阶级性　在阶级社会中，行政组织建立及运行的根本目的，就是维护统治阶级的利益、贯彻统治阶级的意志。阶级性是组织的核心。②社会性　指行政组织必须履行社会管理的职能，管理社会公共事务。社会性是组织的基础。③权威性　政府行政组织作为管理权力机关的执行机关，代表国家行使着这种权力，是国家权力的具体实行者、体现者，它拥有凌驾于整个社会之上的权威，运用各种手段来维持社会的政治秩序、经济秩序和文化生活秩序。④法制性。法制性是行政组织权威性的基础，任何一个行政组织的建立、撤销都以宪法和法律为根据，并要依据宪法和法律开展活动。⑤系统性。行政组织是依法设置的由若干要素按照一定的目标结构、层次结构、部门结构、权力结构所组成的权责分明、协调有序的有机整体，其组织系统遍布全国各地。⑥主动性　这是现代行政组织的特点。政府应主动地研究、提出社会各项事业的发展规划，主动地为人民的生活和生产服务。政府行政组织还必须具有创造性，以解决不断出现的新问题。

3、行政组织与其他社会组织的区别。

从总体而言，现代社会存在五大组织系统：国家、企业组织、事业组织、群团组织和政党组织。行政组织与企业组织、事业组织、群团组织的区别是：①管理对象不同。行政组织以全社会的公共事务为管理对象，企业、事业、群团组织以本组织或本群团所联系的那部分群众为管理对象。②为社会所提供的服务内容不同。行政组织为社会提供各种行为规范、社会各项事业的规范及达到规范的措施;企业、事业、群团组织则提供具体的产品、服务和局部的行为规范。③活动的依据不同。行政组织以国家权力运行规律为活动依据;企业、事业、群团组织则以本领域内的发展规律、规章为活动依据。④活动的目的不同。行政组织的目的是促进整个社会秩序和整个社会事业的全面发展;企业、事业、群团组织以追求一定范围内的物质、精神利益为目的。

4、行政组织的功能与国家的功能的区别与联系

行政组织的功能与国家的功能既有联系又有区别。国家及其整体活动的方向就是国家功能，即国家在社会事务过程中所具有的作用。国家功能是国家本质的外在表现。国家本质决定其功能，功能体现本质。

行政组织的功能是与立法组织、司法组织的功能相对而言的，是整个国家机器功能的一个组成部分。一般而言，立法是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，司法则保证法律公平的实现。行政组织的功能的行使以立法机关的法律为出发点，对其负责，并受其指导和制约;它以司法机关的强制力为后盾，并受其监督。反过来，行政组织功能的发挥具有相对的独立性，行政组织在法律赋予的范围内，自主确定其行为方式，创造性地开展活动，并制约和影响着立法机关与司法机关功能的实施程度。

5、行政组织功能的内容

(1)政治功能　是指政府行政组织通过一系列的政治活动，防御外来的入侵与渗透，镇压敌对阶级的反抗，制止和打击不法分子的各种破坏活动，妥善处理各个阶级内部及其相互之间的各种关系，进行民主法制建设，建立和维护有利于统治阶级的社会秩序。(2)经济功能　政府行政组织的存在目的，就是要为其经济基础服务，保护经济基础的巩固和发展，并以各种形式来推动社会生产力的发展。(3)文化功能　各国行政组织的文化功能，主要有两大内容：一是进行统治阶级的政治思想教育和道德品质教育，二是进行科学文化教育。现阶段，我国政府的文化功能主要体现在精神文明建设上，一方面加强思想政治工作，另一方面大力发展教育、科学、文学艺术、卫生、体育等文化事业。(4)社会功能   ①提供社会保障，这有两个方面，即社会保险和社会救济。②促进公正的收入分配 ③控制人口增长。④加强环境保护。

6、行政组织在行政管理中的作用

(1)行政组织是行政管理的主体。行政组织是国家对社会事务进行行政管理的主体，是进行行政管理活动的物质基础和力量源泉，一切行政管理活动和行政职能的发挥都是由行政组织来进行的。(2)行政组织是行政人员发挥作用的物质基础。从管理学的角度看，组织是管理活动的重要支点。首先，行政组织是行政人员的载体，没有行政组织就没有行政人员及其作用的发挥。其次，行政组织结构上的合理性是组织内部关系顺畅、人员作用得以正常发挥的关键;第三，作为系统的行政组织，能够汇聚很多行政人员的力量，使之发挥出更大的作用。

7、行政组织功能的特点

(1)广泛性与有限性。一方面，它涉及国际政治和社会生活的各个方面，具有广泛性;另一方面，它的功能又是有限的，因为：第一，行政功能的发挥领域和程度要以社会需要为限;第二，行政组织不能干预合法的私人领域;第三，行政组织功能发挥要以法律为依据;第四，行政组织自身的能力也是有限的。(2)稳定性与变异性。一方面，任何行政组织都具有相似的、普遍的功能，这要求行政组织活动在这方面具有一定的稳定性;另一方面，行政组织的功能要随着外部政治、经济等环境的变化而变化，具有变异性。

8、行政组织理论的研究内容

(1)综合性总体研究　①研究行政组织的性质、要素与作用，及其与其他社会组织的区别等一般性原理的阐述。②研究行政组织的历史发展和理论发展。(2)静态研究　①研究行政组织的结构。②研究行政组织的体制，即行政组织内部权力分配关系。③研究行政组织的类型。(3)生态和心态研究　①研究行政组织的外部环境。主要分析自然、经济等外部环境与行政组织之间的互动关系。②研究行政组织的内部条件。主要探讨行政组织内部的物质、制度条件和人群关系的影响，以及行政组织如何改善其内部条件。(4)动态研究　①研究行政组织的建立与管理。②研究行政组织变革。

9、行政组织理论的学科性质

行政组织理论是研究国家行政组织的学科，其研究对象的性质决定了行政组织理论的性质。行政组织理论具有双重的性质，它既是统治阶级实现对社会统治的工具，又是国家政权对社会公共事务进行管理的主体。由此决定了行政组织理论既有特殊的阶级性，又有各个不同国家所共有的社会性。

行政组织的阶级性，决定了各个阶级出于自身利益的不同而对同一种行政组织现象持有不同的看法。行政组织的社会性，决定了各个阶级对同一种行政组织又有着某些相同的评价。行政组织理论特殊阶级性和一般社会性，决定了我们研究行政组织时，要持批判的继承态度。

10、行政组织理论与相关学科的关系

(1)与政治学的关系。政治学是行政组织理论的理论基础和指导思想。政治学从宏观的角度研究国家行政组织，这为对行政组织进行微观研究的行政组织理论提供了指导思想和理论基础。(2)与管理学的关系　行政组织学作为一门独立的学科，它是管理学的一个分支，其产生晚于管理学。两者的相似之处在于：两者都包括对组织自身的研究;两者研究的目的，都是为了提高效率。两者的区别在于：组织学的研究主要限于组织自身;管理学的研究既有组织自身，又有对某项社会公共事务进行管理的问题。(3)与行政管理学的关系　行政组织理论是行政管理学的一个分支，行政管理学是行政组织理论的专业基础理论。行政管理学先于行政组织理论而产生，行政组织理论是从行政管理学中分离而独立出来的。(4)与心理学的关系　心理学主要研究人们的认知过程、记忆、思维和想象，它的目的是研究人们的行为表现规律。而行政组织理论研究的重要内容之一，就是行政组织内部组成人员的心理和行为规律。所以，心理学对行政组织理论有重要的渗透作用。

11、“研究行政组织理论是优化行政工作人员的素质、提高其管理水平和工作能力的需要。”试述其理由。

该论点从行政组织理论对工作人员的具体影响方面，阐明了行政组织研究的重要意义。(1)国家政权是由人来掌握的，人是行政组织中最活跃、最能动的因素。行政工作人员是政府功能的的履行者、机构的组成者和权力的执行者。如何调动行者政工作人员的积极性、创造性，充分发挥行政工作人员的潜力，是行政组织自身管理中一个重大课题。科学的行政组织管理，就能有利于调动行政工作人员潜力。反之，则会阻碍创造力的发挥。因此，认识掌握行政组织自身管理规律，有利于由于行政工作人员的素质，提高其管理水平。(2)研究、学习行政组织理论，使行政工作人员能够自觉地按照行政组织建立、运行的规律办事，也可以提高行政工作人员自身管理水平。从这个意义上说，它也有助于行政工作人员素质提高。

12、雅典的行政组织的特点

①具有原始的民主特征。四百人会议、五百人会议等具有行政组织性质的组织以及行政首长――执政官，都由公民选举产生，行政的内容亦由公民大会决定(当然只是奴隶主和自由人的民主)。②强调依法行政。雅典人视宪法为最高法律，从梭伦开始的每一次改革，都以修改补充宪法为启动，享有巨大司法权力的陪审法庭的基本任务，就是审查行政组织是否违宪。官吏必须公正执法、不图私利，一旦违法，就要受到惩处。③行政官员非专业化、非职业化，无报酬。公民担任公职用抽签方法决定，且任职期极短，不能保证政府公职人员必要品德、才能和经验的积累，影响了行政效率。④行政职能简单。城邦国家，所辖领域极小，不存在纵向层级中央政府与地方政府关系，也不存在横向部门的划分，行政职能未专业化。

13、行政组织理论的研究方法

马克思主义的世界观、方法论是我们研究一切社会问题的基本方法，也是研究行政组织理论的基本方法，它是开展行政组织理论研究的总的理论基础和指导思想。为此，我们在研究行政组织理论的过程中、必须遵循以下方法：(1)阶级分析的方法。行政组织是国际政权中的重要组成部分，是统治阶级管理全社会的工具，因此研究行政组织理论时必须从各个时期国家的阶级性出发。(2)系统分析的方法。用系统分析的方法来观察行政组织，行政组织本身不仅是一个有机的完整系统，而且还是社会大系统中的一个子系统。只有把握行政组织的系统性，才能获得对它的完整认识。(3)理论联系的方法。行政组织理论作为一门应用科学，具有直接的实践性，必须从实践中寻找其自身的规律性。(4)静态与动态相结合的方法。静态的研究方法是早期西方行政组织理论者经常采用的一种研究方法。它侧重于对行政组织结构、制度、规章和权力分配的研究，因而又被称为结构的研究方法。动态的研究方法则不拘泥于组织法规、结构、制度的静态考察，而是着眼于组织中的行为主体——人的因素以及组织环境条件对组织发展的影响，进行动态的研究。在行政组织的学习和研究中，我们既要把握作为静态行政组织，又要考察和分析动态行政组织，考虑行政组织环境和人的能动因素。只有这样才会不失于片面。(5)纵向与横向结合的方法。既要从纵向的历史角度去考察和研究行政组织起源与发展，又要横向地考察和比较各国行政组织的现状及特点，确定各种因素的异同关系，从而将对行政组织发展规律的探索建立在全面、客观和现实的基础上。

14、行政组织理论研究的意义

(1)研究行政组织理论是为了建立具有中国特色的社会主义行政组织的理论体系。(2)研究行政组织理论是实现行政组织科学化、民主化、法制化和现代化的需要，是社会健康发展的需要。   (3)研究行政组织理论是我国当前行政组织改革的需要，它可以为行政组织改革的实践提供理论上的指导。(4)研究行政组织理论是优化行政工作人员的素质，提高其管理水平和工作能力的需要

15、简述外国奴隶制时期行政组织发展的特点。

(1)行政组织职能简单且未明确分化。行政职能的内容多限于宫廷内部的管理。(2)古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始分工。(3)中央和地方的关系相对简单，权责划分既简单又统一。(4)在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化。

16、法国实行的是半总统半议会制，这种体制的特点是：

(1)强化了总统的权力，总统无需对议会负责;(2)提高了政府地位，国民议会无权要求总统下台和解散议会;(3)议会的作用有所下降，但仍然拥有立法、监督政府和批准政府财政预算三大职能。

17、封建制时期英法行政组织的特点

①立法权与行政权相对分离，行政权受到立法权的制约。②中世纪末期，随着专制王权的确立，宫廷的内务组织演变成全国的中央行政组织。③地方行政组织较之奴隶制时期有很大的发展。地方行政区划已初具规模，为近代各国地方行政组织的发展奠定了基础。④王权与教权的关系十分密切，他们之间既有斗争又有合作。

18、美国现代的独立政府管理机构具有如下特点：

(1)专业性强，管理职能单一。其首长通常是某一方面的专家;(2)具有独立性。由于专业技术较强，其法律、政策不因政府的政策变动而变动，故在法律范围内他们自行决定执行中的政策权利。(3)行使混合权力。独立行政机构不仅有行政权，而且有准立法权、司法权。(4)办事效率高。由于权力集中，办事程序简化了，再加上管理职能单一，管理者对同类问题具有丰厚经验，因而办事效率大大提高。(5)独立行政机构的组织形式一般为各种专门委员会，如中央情报局、民权委员会、人事管理局、证券交易委员会、联邦储蓄系统等。

19、简述资本主义时期外国行政组织发展的特点。

(1)行政组织日趋独立且职能不断扩大，行政组织总量不断增加。行政组织越来越专业化，越来越科学化。　　(2)近代资本主义国家行政组织演变的历史表明，行政组织职能不仅扩大，而且也发生了较大的变化，已经从原来的以政治职能为主转变到现在的以经济和社会职能为主。这表现在近年来各国行政组织机构中负责管理经济和解决社会问题的部门所占的比例越来越大。(3)行政权力越来越大。虽然资本主义国家都把三权分立作为政府体制运行的基础，但行政权力在国家权力体系中的地位逐步上升，却是一个明显的趋势。(4)在中央行政组织与地方行政组织的关系上，有地方自治传统的国家在逐步扩大中央集权(如英国);有中央集权传统的国家在逐步扩大地方权力(如法国)。如此看来，中央适度集权与地方适度分权是市场经济下各国的共同要求。

20、中国古代行政组织的特点

(1)强化中央集权，集国家最高权力于一人之手，是中国古代行政组织发展的主流。皇帝是国家权力的垄断者。(2)中国古代行政组织的演变具有前后因袭、循序渐进的特点。行政组织体制经历了由独相制到三公制;由三省制到一省制;由一省到内阁的演变。(3)中国古代行政组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。(4)中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩。中国古代的行政组织的发展具有由“家”而“国”，由“私”而“公”，由“内”而“外”的特点。
 

61、对中国近现代行政组织思想的评述

(1)孙中山的行政组织思想在中国历史上具有特殊地位，有着承前启后的作用。他将中国古代的治国经验与西方的治国之规结合起来，梦想建立一个“万能”的政府。尽管他的许多主张在今天看来是有局限的，但是其中的不少主张在今天也有很大借鉴意义。

(2)毛泽东、邓小平的行政组织思想，构成了当代中国的行政组织理论，是我国当前行政组织建设和改革的带根本性的指导思想，是马克思行政组织理论的重要组成部分。以毛泽东为代表的新中国第一代领导集体，在领导根据地建设和新中国的行政管理的实践中，提出了一系列关于行政组织建设与管理的思想。这为我国行政组织的建设与官吏奠定了理论基础。以邓小平为核心的新中国第二代领导集体，明确提出了改革行政管理体制的一系列原则、方针。改革是邓小平行政组织思想的核心内容。邓小平的行政组织思想，实际上是对毛泽东行政组织思想的继承和发展。

62、对于排列为行政组织结构的四个层次的正确理解

(1)第一层次是行政组织的基本要素和细胞，即职位──工作人员的的排列组合，形成一个工作单位;(2)第二个层次是各个工作单位的有机排列组合，并由此形成一个工作部门，其排列组合的根据是各单位的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系;(3)第三个层次是各个行政部门之间的有机排列组合，由此构成一级政府组织，其排列组合的根据是各个工作部门的目标、责任、权力及其在分工中的地位关系;(4)第四个层次是各级政府之间的有机排列组合，由此形成一个国家的政府系统。

63、行政组织结构的功能

在行政机构的运行中，良好的行政组织结构是完成行政组织目标、提高行政效率的物质基础，它有着重要的行政功能。(1)合理的组织结构能有效地满足行政组织目标的需要。合理的组织结构能使组中的每一个工作职位、工作单位、部门、一级政府乃至整个国家行政组织系统能够恰到好处地满足行政组织目标的需要。

(2)合理的组织结构，有利于稳定工作人员的情绪，调动工作人员的积极性。合理的组织结构，为每个工作人员确定明确的任务、责任和权力，使工作人员既有归属感，又有明确的奋斗方向。它既能满足工作的需要，又能满足工作人员事业心的要求。

(3)合理的组织结构，能使组织保持良好的沟通关系。合理的组织结构能使上行沟通、下行沟通、平行沟通乃至斜向沟通均能保持畅通无阻;它能够消除意见分歧，使人员、单位、部门之间达成思想一致，从而导致行动上的合作。

(4)合理的组织结构是提高微观和宏观行政效率的前提条件。只有合理的组织结构，能够促进各层级、各部门有效地运用人力、物力、财力、时间，合理地配置资源，以最小的投入获得最大的社会效益。

64、合理的行政组织结构应具备的标准

(1)任务与组织平衡。每个职位、单位、部门，一级行政组织的设置，刚好与所要行使的职能、任务相平衡。既能充分满足工作的需要，又能使每个组织和个人工作量饱满，使事有人做，人有事做，人与事得到最佳配置。

(2)各个组织、人员之间按比例配置。按照各个单位之间、各人员之间的工作衔接关系及其工作量的比例关系来设置单位和人员，使整个行政系统工作的流程能够畅通地、按比例地协调发展，没有因工作量设置不佳而使工作流程中断的现象。

(3)明确分工，合作良好。分工的目的，一是使各个具体职能能够得到最好的执行，使各个工作人员能在专的基础上精深;二是为了更好地合作，使整个行政组织的职能因分工而又得到更好的、密切配合的执行。因此，如在相关业务隶属关系上，就要考虑是否有利于合作。对非隶属关系而又需要相互配合的平级单位，则要考虑建立一个协调委员会或者由某行政组织首脑来负责协调。

(4)适应环境，具有弹性。现代行政组织是一个适应环境的开放系统，组织系统能否适应环境，并且具有弹性，这是衡量组织结构是否合理的又一标准。任何组织都必须随着环境的变化适时地加以调整，使结构具有适应性、伸缩性和应变性，以适应变化了的新环境的需要。

65、均权制的优缺点

优点：既可保证中央的政令统一，又能发挥地方的积极性和创造性。缺点：若均权制不当，则会扬集权制和分权制之短。

66、行政组织的宏观纵向分工

行政组织的宏观纵向分工是反映不同层级政府之间的分工，是以层级制为基础的垂直分工。它是指政府为了有效地发挥行政组织的功能，首先要将国家所管辖地域分成许多块，由不同的行政组织进行管理。为此，除了设置管理全国社会事务的中央行政组织外，还设有管理局部地区的地方行政组织。

宏观纵向分工的特点是：层级越高，管辖的范围越广，但组织的数量越少;层级越低，管辖的范围越小，但组织的数量越多。不同层行政组织之间管辖的职能，既有相同的一面，即都要管理社会、经济、文化等事务;又有不同的一面，一般而言，凡是属于全国性的宏观问题，归中央行政组织管理，凡是属于本地方的事务，归地方行政组织管理。由于行政组织的多少与层级成反比关系，故从总体结构上看，它呈现一个金字塔形的结构。

67、行政组织的微观纵向分工

(1)行政组织的微观纵向分工，是指各级政府或各个部门内部层级的分工。(2)微观纵向分工的原因：各级政府或各个部门承担本辖区范围内或本部门的行政任务，为完成任务，达到目标，就必须将任务层层分解，直至落实到每一个职位。(3)微观纵向分工的特点是：它们之间的分工关系是以职能的隶属关系为标准。比如，财政部的职能属于中央行政组织的总职能范围之内，所以由中央行政组织领导;财政部下面的计划处属于财政部事务总职能范围之内，故属于财政部领导。正因为如此，它们之间形成了领导与被领导的关系，负责子系统的职能单位归负责总系统职能的单位领导。由于各系统的职能可以分解为许多子系统，故它们之间的领导也呈现出金字塔式的垂直领导关系。

68、行政组织纵向分工的职责分配关系

最高层次的行政组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策，最大努力满足社会对本部门的需要，最优地完成本部门的工作目标。最高层次的行政组织是一个开放的、面向社会的行政组织。

中层行政组织为协调指挥层，负责执行本部门最高行政组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等工作。因此，中层行政组织为半开放半封闭系统。

基层行政组织为技术操作层，其任务是执行中层行政组织的实施方案。它基本为封闭型。

69、中国古代行政组织思想主要理论派别及其代表人物有哪些

中国古代行政组织思想的主要理论派别及其代表人物有：(1)儒家，代表人物有孔子、孟子、荀子;(2)法家，代表人物有商鞅、韩非;(3)道家，代表人物是老子;(4)墨家，代表人物是墨子。

70、行政组织横向分工的种类

(1)按业务性质分，即按照行政管理的业务性质异同来组成行政组织单位，这是行政组织平行分部化的基本方式。①这种分类方式的优点：符合行政分工专业化的原则，有利于行政人员熟悉本专业工作，提高效率;有利于统一性质的行政业务的方针、政策和法规，避免政出多门;能够体现事权一致的原则，便于协调。②这种分类方式的缺点：如果业务事权过于集中，容易形成条块分割，忽视部门之间的沟通;若分工过细，则容易造成部门林立现象，不符和经济节约的原则;如果业务性质不清，容易产生冲突。

(2)按照管理程序进行分工，这是指按照行政管理工作过程的程序不同来分别设置行政组织部门。行政管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序可以划分行政咨询等不同的部门，每个部门在管理程序过程中各自发挥其功能作用，使行政管理的功能齐全、管理过程井然有序。①这种分类方式的优点：按照程序分工，注重本项工作的技术方法，有利于提高行政人员的专业技术知识;由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力;使行政管理中的重要程序由专门机构去完成，有利于提高效率。②这种分类方式的缺点：在该行政组织中的工作人员，久而久之，容易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向;在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。

(3)按照管理对象进行分工，这是指按行政组织服务的人群为对象进行的部门设置。①这种分类方式的优点：可以使行政管理工作专业化，使政府在这一方面能够统筹考虑，从而极大地提高行政效率;使政民关系简化，群众对政府部门的工作职责更了解，有利于政府和民众之间的沟通。②这种分类方式的缺陷：随着管理对象增多，会导致部门增多，不利于精简节约;以管理对象为基础设置部门，容易忽视甚至割裂了管理对象之间的相互关系，可能产生综合性的工作无人管理的现象;管理对象多以原行业为基础设置部门，容易造成行业的本位主义;按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉的关系;按产品设置部门，政府易于对企业进行微观管理，不利于市场经济的发展。

(4)按地区分工。按地区分部化，从不同层级看，是纵向分工;从同一层级看，各地方行政组织的关系属于平行的地区横向分工，这是宏观的地区分部化。微观的地区分部化是指中央政府各个部门在各个地方设置派出机关。①这种划分方式的优点：便于各地方政府因地制宜决定政策，以适应各地不同的需要;便于一个地区各项工作的协调、互相配合，为发展地方经济、文化而努力;能分担上级政府的工作，使上级政府能集中精力抓大政方针，有利于国家的统一和民族的安定团结。②这种分类方式的缺点：由于情况复杂，在划分行政区域时，不可能照顾到每个居民点的具体要求，容易造成各地区之间经济、文化与心理矛盾;各地区行政组织容易产生地方主义观念，妨碍国家民族的整体团结和事业的整体发展。
 

111、我国的民族、宗教环境与西方的、阿拉伯国家有何不同?

我国是一个统一的、以汉民族为主体的多民族国家，全国共有55个少数民族，各族人民相互影响、相互融合，建立了密不可分的政治、经济、文化的联系，这为我国行政组织的稳定和行使国家职能创造了良好的民族环境。   在西方多民族的国家里，民族成份繁杂，民族人口众多，区域宽广，民族矛盾与斗争比较尖锐，因而民族问题相当复杂，这些国家都设立了专门的行政组织来负责少数民族的有关事务。例如英国政府根据苏格兰、威尔士和北爱尔兰地区的民族和地方特点设置了苏格兰、威尔士和北爱尔兰三个事务部，负责除国际、外交、立法、税收以外的有关该地区、民族的政策的制定和执行。   在阿拉伯实行政教合一的国家里，神权高于一切，国家行政组织的设置及其职能的大小，都须根据宗教的影响来决定。国王既是国家元首，又是伊斯兰教的教长，内阁由国王任命，没有成文宪法，《古兰经》和伊斯兰教创造人穆罕默德的遗训就是法律依据，行政组织的设立及其活动都不得违反《古兰经》和遗训。

112、正确处理组织摩擦

所谓正确对待组织摩擦，就是要在正确处理组织摩擦两重性的基础之上，采取科学的方法，妥善地处理组织摩擦。其方法有：

(1)订立一个能尽量满足各群团合理需要的平衡目标和方法，使摩擦双方利益的合理部分都能得到满足。　(2)增加沟通机会，消除误解和分歧，解决一些摩擦。(3)设立共同而合理的竞争目标与规范，以把摩擦双方的注意力和竞争的矛头转向共同的竞争目标，将彼此阻碍对方的言行除掉，从而使双方的行动成为并行不悖的竞赛。(4)强调组织的整体效率和群团、个人对组织的贡献，引导群团顾全大局，讲求团结，克服本位主义、个人主义。

113、创建良好的制度条件

良好的行政组织制度，是指正确反映与体现行政组织及其运行规律的完整的、系统化的办事准则和程序。它具有可行性、配套性、有效性与科学性。建立良好的行政组织制度的正确方法是：(1)填补制度空白，使行政组织配套化，形成结构合理的制度网络。各个职能部门之间有机配合，有机联系，既保证每个行政部门的高效率，又保证整个行政组织的高效率。(2)在总结经验的基础上，制定出能反映行政组织运行规律的切实可行的制度。这里的规律包括事的运动规律和人的运动规律。

114、自然环境对行政组织的影响

自然环境中的宇宙环境与地球环境，均同行政组织有着某种联系，但前者对行政组织的影响甚微，所以研究行政组织与自然环境的关系主要研究地球环境对行政组织的影响、主要包括：(1)地球环境影响着人类社会文明的形成与发展，从而制约着各国行政组织的发展模式。地球环境影响着人类的生活、人口的分布、人类社会文明形成、社会发展快慢，从而影响着各个国家的政治经济发展状况，最后影响到各国行政组织的特点形成、稳定与变革的快慢。(2)自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约着其行政组织的财力基础与功能发挥。(3)自然资源环境影响着各国经济发展的方向与结构，从而制约着行政组织的部门设置与功能体系。(4)地理形状影响一个国家的民族团结、国家统一与行政组织稳定状况。(5)地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织。

115、物质生产与人口生产的发展状况对行政组织的影响

(1)生产力的发展状况决定着行政组织的存亡和性质　行政组织作为国家机器的重要组成部分，在本质上是一个阶级概念，所以它同阶级一样，将会随着生产力发展而产生、发展、消亡。同时，生产力发展状况决定生产资料所有制形式，而生产资料所有制的形式又决定行政组织的阶级性。因此，生产力的发展变化是行政组织阶级性质发展变化的最后根源。(2)生产力的发展状况制约着行政组织的功能发挥和部门设置。行政组织作为过对社会的管理组织，其管理对象和内容不是一成不变，而是随着生产力发展不断变化。因而，行政组织的功能发挥和部门设置要受到生产力发展状况明显影响。(3)生产力的发展状况提供了行政组织运行的物质基础　行政组织总是在一定物质条件基础上开展活动，而物质条件与技术装备发展与特定时期生产力的发展状况密切相关。因此，生产力与科技发展直接影响与制约着行政组织的运行方式和管理手段。此外，由生产力水平决定行政经费状况也制约着行政组织的运行方式和管理手段。(4)人口的发展状况影响着行政组织的发展战略和人口管理功能。①　人口的发展制约着一国经济和社会发展战略制定与实现;②人口的多少也直接决定着行政组织的人口管理政策及部门设置。③人口的多少还影响着行政组织的编制多少及改革难易。

116、什么是新的行政道德意识?

答案：　为了创建良好的行政文化环境，必须树立新的行政道德意识，即与民主行政相适应的道德标准。新的行政道德意识应该是爱国、民主、服务、创新、廉洁。爱国，既包含爱自然地理意义上的祖国，爱祖国的家乡父老、人民大众，也包括爱祖国现存的经济制度;尤其是政府公务员，不得参与公开反对政府的活动。民主，就是以尊重人民、与人民同甘共苦为荣，以傲视人民、享受特权为耻。服务，就是要主动地、全面地为人民服务，而不是被动地为人民服务，更不能只搞自我服务。创新，就是要积极适应环境和时代发展变化的要求，创造性地开展各项行政工作，不要安于现状、因循守旧、墨守成规。廉洁，就是要求行政组织成员只能把职权当作为人民服务的条件，决不能将之作为谋取私利的手段。

117、创建良好的民族、宗教和文化环境

(1)创建良好的文化环境　行政文化环境是受多种因素制约的，但行政组织对行政文化也具有积极的影响作用：①树立民主意识。只有由民意产生的政府，才是合法的政府。②树立法律意识。法律要反映民意，人民要服从法律。③树立双向沟通意识。一方面，社会大众要经常参与行政组织的输入活动，以向政府表达自己的意见;另一方面，政府也要向人民大众宣传、解释自己的方针政策，公开自己的行政活动，使人民群众能够了解和支持政府。④树立政绩意识。以个人成就及政绩作为行政职权分配的标准。⑤树立新的行政道德意识。与民主行政相适应的行政道德标准，应该是爱国、民主、服务、创新、廉洁。(2)创建良好的民族环境　民族环境的好坏，可以影响到行政组织的结构、权责关系及运行行为，进而影响行政组织的稳定与否。为此，需要：①坚持民族平等，尊重少数民族的政治权利、语言文字乃至风俗习惯。②加强民族团结，培养国家民族意识。民族团结是促进民族平等的手段，而民族团结有赖于国家民族意识的培养。国家民族是指一个主权国加中各民族的总称。国家民族意识，就是一个国家中各族成员对于本国共同祖族的自我承认，包括国族认同感、国族自尊心和国族忠诚心。③在多民族国家，解决民族问题的最好方式就是实行民族区域自治。④积极帮助各少数民族发展经济文化事业，逐步缩小各民族之间事实上的不平等。(3)创建良好的宗教环境　任何行政组织既要尊重和保护宗教信仰的自由，又要限制宗教自由的泛滥。所谓宗教信仰自由，是指一个国家的公民有信仰或不信仰宗教的平等权利，即公民有选择信仰任何宗教和拒绝信仰任何宗教的自由权利，任何组织和个人都不得强制、干预人们的自由选择。为此，必须做到：①实行政教分离，因为在政教合一的国家，人们没有信仰别的宗教的自由;②保护宗教活动的正当场所;③加强行政组织与宗教界的双向沟通，取得教徒对政府工作的支持和理解;④宗教信仰自由与其他民主权利一样，都要受到法律的约束，宗教活动不得妨碍公共秩序和损害国家、人民的利益。

118、创建良好的经济环境

经济环境有其自身发展的规律，经济环境决定行政组织，行政组织对经济环境具有反作用。要创建良好经济环境，就应当：(1)作为建立在一定基本经济结构之上的上层建筑，行政组织要巩固、发展和完善社会的基本经济结构。行政组织的任务首先是为经济基础服务，以巩固、发展和完善基本经济结构为目的。(2)建立、健全符合本国国情的经济体制。行政组织设计与选择具体的经济体制，实际上是巩固、发展与完善基本生产关系、促进生产力发展的重要环节。在既定的生产力和生产关系发展状况之下，各国究竟选择什么样的经济体制，往往由国家政权组织，其中主要是行政组织，根据本国的具体国情选择决定。(3)充分调动一切人力、财力、物力，发展生产力，提高人民生活水平。这需要：①充分、合理地开发利用自然资源;②合理开发与利用人力资源;③建立科学微观控制基础，将个人、企业积极性与提高社会生产率紧密地结合起来;④建立科学宏观调控机制，保证国民经济稳定、持续、健康地发展。

119、创建良好的国际社会环境

促进国际社会环境的良性发展，目的是为了巩固和加强本国政府在国际事务中的地位与活动效能，为本国经济、社会的全面发展创造良好的和平环境。为此，需要：(1)培养行政组织成员的国际意识，即人们关于国际问题的知识、观点、立场及理论体系的总和。(2)反对侵略，反对霸权主义，争取和平的国际环境。当今世界，和平与发展是当今世界的主题。同时，战争发生与否，也直接关系到行政组织的生存、性质和功能体系。(3)坚持独立自主的外交政策。所谓独立自主，就是在任何时候，行政组织都要从本国人民和世界人民的根本利益出发，根据事情的是非曲直，独立地决定自己的政策，保障本国的独立、主权和领土完整，反对任何外来势力的干涉。(4)坚持和平共处五项原则，积极发展国与国之间的关系。(5)坚持对外开放，加强与国家社会的全方位交流。现代社会是一个开放社会，作为社会系统中的一个单元，行政组织也必然具有开放性，与外界进行着频繁接触和交往，这是不以人意志为转移。

120、物质条件对行政组织的影响

①人员决定行政组织的生存、结构与活动效率。人员是行政组织主体，人员有无及其数量直接决定着行政组织能否现实存在，而行政人员质量与结构则直接影响行政组织结构是否合理，影响行政组织运转效率高低;②物资设备制约行政组织的活动及其效率，物资设备是行政组织开展工作必要物质条件，是行政工作人员推行事务必需物质手段，没有最低限度物存设备，行政组织活动就会停滞，离开必要物质手段，行政工作就只能是“无米之炊”。③经费是影响行政组织全部活动的命脉。“财为庶政之母”行政组织建立和行政管理活动开展，都需要有财力上保证，行政经费是行政组织生存和发展命脉。④图书资料影响行政人员素质及行政工作效率。

121、我国行政组织创建良好的政治环境的措施是：

(1)积极稳妥地推进政治体制改革，实现行政组织的民主化、科学化与法制化。政治体制的改革在很大程度上决定了行政组织改革的成败;反过来，行政组织的改革也在很大程度上推动着政治体制的改革。(2)自觉地接受人民代表大会的领导和监督。让人民群众的意志和利益在国家行政管理中得到充分的体现。(3)自觉地接受共产党的领导，重视发挥人民政协、各民主党派、人民团体的作用，保证其社会主义方向。行政组织既要自觉地贯彻党的路线、方针、政策，又要广泛联系和团结社会各阶层的群众，提高社会主义民主的程度。(4)大力推动法制建设。我国的法制建设，从根本上就是要以法律的形式把人民的民主权利固定下来，使民主制度化、法律化。为此，行政组织必须从三个方面进行努力：①充分利用自己的委托立法权限，加快行政法规的制定工作;②自觉按照法律规定对社会进行管理，真正做到执法必严，违法必究;③广泛深入地开展法制宣传教育，在全体公民中普及法律知识，提高公民法律意识，使公民自觉遵守法律，依法维护自身的合法权益。

122、组织摩擦对行政组织的影响

组织摩擦作为行政组织内部条件的主要因素，作为群团行为的基本形式之一，对行政组织具有双重影响：建设性的组织摩擦对行政组织能产生多方面的积极影响，而破坏性的组织摩擦对行政组织，则会产生许多消极的影响。

(1)建设性的组织摩擦对行政组织的积极影响：

①   能使行政领导全面听取冲突双方的意见，提高行政决策和质量;一般而言，当组织摩擦发生时，冲突双方的意见均有充分表达的机会，从而使行政领导能够全面听取冲突双方的意见，防止片面性，并在博采众长、集思广益的基础上提高行政决策的质量。②   能促进群团冲突双方的有效沟通，统一群团成员的思想，促进行政组织的协调运转。建设性的冲突能使冲突双方的意见都得到充分全面的表达，这为双方的相互了解提供了一种特殊环境，从而也有助于矛盾双方的相互理解与沟通。③   能增强各群团的凝聚力和竞争力，促使行政组织效率的提高。④ 能使群团成员自由表达各自的情感、心态，有助于保持群团成员的心理平衡，从而也有利于行政组织的稳定。 ⑤   能使行政领导及时、充分地发现组织中的问题，有助于行政组织的自我完善。

(2)破坏性组织摩擦对行政组织的消极影响表现在：

①   造成冲突双方彼此对峙的局面，妨碍行政组织的团结：当双方都固执己见，不愿听取对方的意见时，沟通气氛会严重恶化，甚至不再进行沟通与交流，最终有可能导致行政组织的分裂。②   使行政组织成员的心理更加不平衡，并导致工作情绪低落，妨碍行政组织效率的提高。③   会导致冲突的双方片面追求局部利益和目标，妨害行政组织整体利益和目标的实现。

123、制度条件对行政组织的影响

①制度使行政组织具有相对稳定性：行政组织作为管理国家政务和社会事务的庞大组织，需要更大的稳定性，它不仅要求职责权限、职能、工作方式与程序的基本稳定，而且要求性质、结构、体制上的基本稳定，行政组织要达成这种稳定，就必须仰仗于制度的保证。②　制度使行政组织具有统一性：结构复杂规模庞大的行政组织要能协调运转，必须在上下层级之间，左右部门之间保持某种一致性或统一性，即要求领导的统一，计划统一，行动统一，而这种统一只有通过具有普遍约束力的宪法、法律和行政法规的规定才能予以确定与保证。③　制度促进行政组织活动的法制化，有利于克服行政组织中的官僚主义。行政组织的制度，不仅促进行政组织工作有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，而且有利于克服行政组织中存在的官僚主义。④　制度的健全、完善与否，影响行政组织的工作效率。行政组织的制度愈健全、愈完善，行政组织的工作效率就愈高，反之行政组织效率就愈低。⑤　制度的优劣影响行政组织的生存与发展。制度问题是组织问题中的一个最根本、最具全局性的大问题，制度的好坏直接关系到能否最大限度地体现统治阶级的利益。能否最长时间地维护统治阶级的统治地位。

124、人际关系对行政组织的影响

①人际关系影响行政组织成员的素质与能力的发展。①良好的人际关系会把组织成员铸造成道德品质优良、心理健康、素质较高、能力较强的有用之才。②不良的人际关系会把组织成员变成道德品质低下、心理不健康、素质与能力都较差的庸才。

②人际关系影响行政组织的内聚力。①领导者与被领导者人际关系的好坏，是决定行政组织有无内聚力的关键。领导者独特的角色地位，使他握有行政组织的权力，能代表行政组织对其成员施加影响，并在相当程度上决定他们晋级、升迁及个人全面发展的机会，一个工作人员是否热爱某一行政组织，在很大程度上，取决于与该单位领导的关系是否融洽。   ②领导者之间的关系是否融洽，互相之间是否信任、支持是决定某一行政组织是团结，还是分裂的关键。要搞好某一行政组织的团结，首先是要搞好领导班子的团结，使之成为组织团结的基础和榜样。③行政组织一般工作人员之间关系的好坏，是一个行政组织是否团结的最终表现。凡是有良好人际关系的行政组织，其成员就有一种归属感、认同感，对本组织的事业也充满热爱。人们生活在一种信任、和平、进取的心理状态之中。

③人际关系影响行政组织的工作效率。①良好的人际关系能调动组织成员的积极性和创造性，保证行政决策高效率，保证行政决策的科学化、民主化。②不良的人际关系不能激发组织成员的工作热情和积极性，不能保证其执行过程中的严谨与负责的态度，这就大大地降低了行政效率。

125、非正式群团对行政组织的影响

(1)积极影响有三个方面：①非正式组织能帮助行政领导全面及时地掌握情报、信息。非正式群团可以提供许多从正式群团中无法获得的情服、信息，有助于行政领导了解行政组织内部各层级、各部门之间的情况、人员情绪状态，便于行政领导熟悉整个组织的全面情况，对各种职能活动进行有效的调节与控制，从而保证整个行政组织系统有序运转。②非正式群团可以增强行政组织的团结，增强行政组织的内聚力。非正式群团成员之间的相互信任和帮助，能促使成员在感情上与友谊上得到满足，这在客观上往往使其对本组织产生好感，从而增强行政组织凝聚力。③非正式群团可以弥补正式群团的不足，促进行政组织各层级、各部门以及整个组织系统工作效率的提高。它可以满足组织成员在正式群团中无法得到某些需求，能解除组织成员在心理上紧张与单调感，激发起生活的热情和工作的积极性，从而也必然带动行政效率提高。

(2)消极影响主要也有三个方面：①当正式群团的任务与目标妨碍正式群团成员的利益与需求时，它们有可能抵制正式群团的目标和政策，妨碍行政组织目标的实现。②反对变革和创新，妨碍行政组织的自我发展与完善。因为行政组织的变革意味着将要触及到某些人或群体的利益，它们必然要站在个人或非正式群团的立场上来反对变革，其实质是要维护旧的权力与利益关系。③破坏行政组织内部的团结与纪律。非正式群团容易传播谣言，容易利用权力谋取个人或小团体的私利，这些都会破坏组织的团结，损害组织的形象。

126、创建良好的物质条件

所谓良好的物质条件，是指数量充足，质量优良，能确保行政组织顺利、有效地开展共活动，并能维持其自身生存与发展的各种物质条件的总和。改善行政组织物质条件的方法，主要有四种：

(1)科学选任、严格培训、合理调配人员。科学选任，就是坚持按照工作职位的要求，根据工作任务所需要的用人程序和标准，通过考任、聘任等方式择优录用行政工作人员。严格培训，就是对新录用的行政工作人员进行职业教育培训，以适应工作的要求;对在职的人员，要使其知识不断得到更新和提高。合理调配，按照人事相宜的原则，将各类不同人才安排到最合适的岗位上去。(2)按需适时购置、统一分配使用、及时维修和更新物质设备。按需购置，是指在品种上应根据行政组织的实际需要来购置物资设备。统一分配使用，是指在使用办公用房、办公用品和办公设备时，要通盘筹划，合理分配物资。及时维修，是指对长期使用而破损的耐用物资或设备，要抓紧时间保养维修，充分利用现有设备。(3)发展国民经济，增加行政经费。要改善行政组织中的经费状况，政府必须正确引导和组织国民经济的规划和运行，充分发挥其经济管理的职能。(4)大力节约行政开支。要严格控制行政开支，坚决反对脱离实际的高消费，保证把每一分钱花在最适当的地方。

127、群团及群团关系对行政组织的影响

行政组织内部的群团，无论是正式群团还是非正式群团，根据其功能发挥的情况，都可以划分为有效群团和无效群团。有效群团、无效群团队行政组织有不同的影响。有效权团，由于其利益和目标与行政组织的利益和目标相一致，由于其良好的群团关系使各个群团成员能够积极工作，因而有助于组织目标的实现和行政效率的提高。无效群团则由于其利益和目标与行政组织的利益和目标不一致，或不完全一致，由于其不良的群团关系妨碍群团成员的工作热情与态度，因而它妨碍行政组织目标的实现和行政效率的提高。

128、创建良好的人际关系

为了在行政组织内部创建良好的人际关系，应当遵循行之有效的原则与方法：(1)平等民主的原则与方法。①坚持平等的原则。平等的实质是人们在社会、经济、政治和法律上的机会均等，人格平等。只有坚持平等原则，才能激发人们的工作热情，形成健康向上的人际关系。②坚持民主的原则。它要求行政组织成员作为行政组织的平等主体，都应该享有管理行政组织的权利和义务。(2)利益共享的原则和方法。所谓利益共享，就是让组织成员共同分享行政组织所获得的荣誉和利益。如果行政组织中只有少数人受到重视，获得利益，最终必然导致行政组织内部的人际关系恶化。(3)意见沟通的原则和方法。所谓意见沟通，是指人们之间传达思想、观点或交换情报信息的过程。这有利于增进了解，消除误解，减少不必要的冲突，增进人们之间的感情。(4)激励强化的原则和方法。所谓激励原则，就是激发、鼓励人们的思想动机，使人有一股内在的动力，朝所希望的良好目标前进。贯彻激励原则，能使人与人主动配合，形成积极协作的良好关系。所谓强化原则，有“正强化”与“负强化”之分。正强化是指对某种行政行为给与肯定或奖励，从而使该行为得以巩固。负强化是指对某种行政行为予以否定或惩罚，从而使该行为减弱或消除。强化原则是在行政组织成员之间形成良好人际关系的重要机制。

129、创建良好的群团关系

良好的群团关系，是指群团内部各成员之间、各群团相互之间，以及群团与其所从属的组织之间关系的和谐一致。建立良好的群团关系的方法有：(1)使群团目标与组织目标保持一致。当两者目标一致时，群团将成为行政组织的动力与助力;反之，就会成为障碍与阻力。为了达成两者目标的一致，最重要的是要使决策民主化，坚持决策中领导与群众相结合的方法。(2)增强群团的内聚力。群团的内聚力，是促使群团的成员在群团内部积极活动，并拒绝离开团体的一种力量。要增强群团的内聚力，行政组织需要设法引导群团做到：①维持群团的适度规模;②尽可能满足群团成员的合理需要;③加强群团成员之间的意见沟通，平衡群团成员的价值观，以形成正确的共识;④促使群团实现其预期的正确目标。

130、行政组织建立原则的指导思想

行政组织建立原则是指人们在建立或改进某一行政组织时，所要遵循的一般准则或指导性规范。行政组织建立的原则，应遵循如下指导思想：(1)主观与客观性的对立统一。各流派的行政组织建立的原则，在表现形式上都具有鲜明的主观性色彩，是对组织规律的一种近似的反映。但如果透过主观性的外表，真正有价值的行政组织建立原则，均具有客观性的内容，或多或少地反映组织与发展规律，对组织管理工作起指导作用，并能接受检验。(2)科学性和阶级性的对立统一。行政组织建立原则反映了行政组织发展的某些普遍的共同规律，具有科学性;行政组织建立的原则必须反映特定社会形态统治阶级的根本利益，具有阶级性。在阶级社会里，行政组织建立原则的科学性质与阶级性既对立又统一。(3)稳定性与变动性的对立统一。行政组织建立的原则，作为一种指导性规范，具有一般的、普遍的性质，凡是环境与性质相同或相近的行政组织都适用于某些相同或相近的原则。但行政组织作为一个系统，其环境是复杂的、具体的、多变的，必须根据其环境或系统内部的变化，加以适用。行政组织建立原则的稳定性与变动性对立统一的特点表明组织原则的生命在于适应与权变。

131、传统理论时期的行政组织建立的原则

(1)组织目标原则。任何行政组织必须具有明确的目标，并围绕目标来设计结构，配置成员。(2)指挥统一原则。一个下级一般只有一个上级。(3)层级节制与幅度适中原则。行政组织上下层级之间应构成一种稳定的领导与被领导的统属关系，每一个领导所能直接控制下属的数目要适当，以达到有效控制为限。(4)权责相称原则。组织成员所享有的职权与职责保持一致，法定事权与实际事权应保持一致。(5)授权原则。行政领导要把某些事情的执行权与补充决策权下放给下级。(6)专业分工的原则。包括部分专业化与人员专业化。根据工作性质与内容的差异来区分各职能部门、区分直线与幕僚，不同性质的职位由不同专业人士充担。(7)管理经济原则。机构、人员与经费的设置与支出要贯彻精简与节约的原则，与经济发展的规律，与国民承受能力相适应。

132、行为科学时期的行政组织建立原则

(1)以人为本原则。任何组织设计与管理都要着眼于最大限度地满足人的多方面的需求。(2)人与组织平行原则。行政组织对组织成员的要求及组织成员对组织的贡献，应与组织对人的基本平衡。(3)参与、沟通、激励原则。行政组织要创造各种机制使组织成员介入决策与管理过程，实现各层级、各部门间的信息传递与交流，达成相互信任与理解，对组织成员的管理、激励往往比惩罚更重要。(4)正式组织与非正式组织互动的原则。正式组织与非正式组织出于不停顿的互动之中。行政领导的职责在于引导非正式组织积极的一面，而控制其消极的一面。

133、系统权变时期的行政组织建立的原则

(1)系统原则。行政组织是一个由各子系统所构成的系统，处于环境的包围中，受环境多方面的影响与制约。(2)整体原则。行政组织作为一个整体，结构合理，则整体功能大于部分之和，反之，则小于部分之和。　　(3)开放原则。行政组织系统要存在与发展，必须与环境实现信息与能量的交换，否则便会走向分化、瓦解和灭亡。(4)封闭回路原则。行政组织系统信息的输入、处理、输出与反馈形成一个完整的封闭回路，各环节相互联系，缺一不可。(5)权变原则。当行政组织系统的外部或内部环境发生改变时，其组织原则与管理方法必须随之调整，一个有生命力的行政组织系统必定是一个善于适应性调节的系统。
 

151、编制管理手段全面化的内容包括：

(1)法律手段。这是编制管理的主要手段，是指运用宪法和法律，通过颁布编制法规，依照编制法规对编制工作进行管理。包括：编制管理的原则、方法、各类编制的标准;编制管理的程序及权限划分;编制管理的纪律。

(2)经济手段。指以经济利益为杠杆，激发行政单位节约编制的积极性。主要是指用国家行政预算的方法来调节，控制行政编制的增长，包括：在宏观上，要确定各级行政预算在各级财政预算中的数量比例，以及行政预算与行政编制的数量比例;在微观上，要确定各个单位的人员编制与办公费用的比例，确定人员工资基金和办公费用的定期包干数额，实行超编超支不补，节编节支部分归已。

(3)行政手段。指行政组织依靠自己的权力，通过下达命令、指示的办法来管理行政编制。它的好处是：具有一定的权威性、无偿性、直接性、灵活性。

(4)编制管理技术的现代化

在我国现阶段管理实践中，应该大力推广、运用各学科先进的分析方法和技术，对编制情况进行统计和比较借鉴。

编制统计是对编制管理对象的机构设置、人员编制、干部结构及其相关的其它情况加以数量表示，并通过数量指标体系研究人员编制的结构及其规律的方法。统计的主要指标包括机构指标、人员编制指标和实有工作人员指标。

此外，为了取得对机构编制的历史、现状和发展趋势的了解，更好地指导现实的编制工作，编制管理机关往往采用比较借鉴法进行编制分析和审批工作。比较借鉴法包括：①纵向比较，即从历史发展的角度进行比较;②横向比较，即同一时期任务大致相同、性质一样的机构加以比较，从中找出一些固有的、有实际意义的联系。

152、行政组织变革的内部原因主要有

(1)组织的规模过度膨胀。组织内健康结实的体积变成臃肿肥胖的体积，给其履行职能带来障碍，造成组织内部上级与下级之间、单位与单位之间、成员与成员之间沟通困难，管理幅度过大、管理层次、管理环节过多，影响组织效能的发挥。另外，各机构、单位竞相扩张职能，必将产生相互侵权、职能冲突、工作重复的后果，造成组织管理混乱。

(2)行政组织人员的弱化、老化和臃肿。一方面，组织有自我膨胀的本性，组织中的人员无论能力高低，都希望往更高的职位攀升，其结果，必然导致机构的臃肿。另一方面，在组织规模扩大的过程中，大量训练不足的人员进入组织，而过分老化应当被淘汰的人员还滞留在组织内部，从而导致了组织人员的弱化和老化。

153、行政组织变革的征兆

(1)行政组织职能的膨胀引起了与其他社会组织职能的冲突。这主要表现在：行政组织侵占了社会中介组织的职权，它以大量的机构和人员处理本应该由社会中介组织处理的事务;行政组织侵占了事业单位和企业的职权，过多地干预了经济生活和其他社会事务;行政组织侵占了社会群团的职权，过多地干预本应由社会群团处理的事务。(2)行政组织与国际政治系统其他组织的职责关系不顺。首先是党政关系不顺，存在着以党代政、党政交替不分的现象。其次是行政组织与立法组织的关系不顺，立法组织监督行政组织的职责得不到很好的落实，政府行政组织在机构设置、人员任免等行政行为上缺乏必要的约束。(3)行政组织部门林立、机构臃肿、职责不清、协调困难。首先，各部门的工作既有重复，又有遗漏。其次，人员过多，造成人浮于事，事浮于人的现象。再次，政出多门，秩序混乱，管理上多头领导，政见不一，下级无所适从。(4)行政组织上下级的沟通困难，指挥不灵。一方面，上级指挥下级不灵。上级对下级的命令、指示被下级各取所需，加以歪曲，为我所用。另一方面，下级情况不能上达。下级向上级汇报的情况与实际状况差距过大，导致上级无法做出正确的决策。(5)行政组织内部开拓进取的动力不大，缺乏生机和活力，空气沉闷。(6)行政组织与其特定的社会环境不相适应，不能很好地履行其职能，面对突发事件时缺乏快速的反应能力，提不出有效的应对措施。

154、行政组织变革的阻力

①行政组织变革的最大阻力来自行政组织自身的“经济人”特征。行政组织的每一次变革都是一场重大的利益格局的调整。这种调整经常受到既得利益者的阻挠和压力;既得利益者总是力图藉旧有的制度和形式保障其利益，不愿或不肯对既有的利益格局做出有损于自己的变动，哪怕这种变动反映了事务发展的规律而有利于整个社会福利的增进。

②来自资历较高者、年长者的阻力。年长者思维观念较定型，工作方式稳定、职业习惯持久，对变化的心理抵触较强，对组织变革造成的阻力越大。

③人际关系的阻力。在人际关系处于某种稳定平衡的组织中，成员们往往会因为害怕破坏现有平衡而反对变革。

④对变革后的科学、高效的新秩序和廉政、勤政的新作风不适应所产生的阻力。特别是那些只会凭老经验办事的组织成员，出于安全性的考虑常使他们对组织变革产生抵触情绪。

⑤因害怕被精简，而反对或害怕变革。

⑥对陌生事物的疑虑，对变革后果不了解而产生的阻力。

155、行政组织变革的目标

行政组织变革的目标是行政组织变革的灵魂，它对行政组织的变革有着重要的作用：一是定位作用，即指出组织变革的最终结果，二是定向作用，即指出组织变革的方向。   行政组织变革的目标是：

(1)确定行政组织变革目标的重要性。组织目标是组织的基本要素，也是组织得以建立的依据。静态的组织结构总是按照一定的组织目标进行构建的。同样，目标也是组织变革这一动态过程的灵魂，任何组织变革都要围绕着一定的目标展开。行政组织变革的目标对行政组织的变革有着重要的作用：一是定位作用，即指出组织变革的最终结果;二是定向作用，即指出组织变革的方向。

(2)行政组织变革的基本目标   一个复杂的目标群，并非是某个简单的单一目标，其基本目标可以概括为两点：①提高行政组织对于外在环境的适应力、改造力，适应力就是适应外在环境的需要。改造力就是在适应外部环境的同时，能动地去影响外部环境，推动社会发展。②加强行政组织自身的稳定性、协调性，使其能稳定协调有序地工作。一个组织要理顺行政组织自身的工作秩序，使其形成一个科学的、协调有序的系统;还要理顺组织与个人的关系，使组织成员能通过组织目标的达成，得到个人的全面发展。③在实现上述两点的过程中，必须处理好行政组织的变革性与稳定性的关系。首先，稳定性是变个性的基础。离开必要的稳定性，组织变革就会陷入一个越变越乱、越乱越变的恶性循环之中，也就失去了变革的意义。从这个意义上说，没有稳定性就没有变革。　　其次，任何事物都是发展变化的，为了使行政组织适应不断变化着的环境，并使其在适应中不断改造环境，必须使行政组织具有一定的灵活性，必须使其能突破原有的稳定协调关系，在新的条件下建立更为科学的协调关系。

156、行政组织变革的动力

行政组织变革是顺应社会发展而出现的现象，故它的变革会给人类带来新的利益，新的生机。在变革前，人们一般对其持支持的态度。行政组织变革动力具体来说有：①统治阶段为了完成行政管理的职能——政治职能、社会职能，需要行政组织变革。这是行政组织阶级性的需要。②社会经济的发展和生产方式的更替是行政组织变革的经济动力。社会经济发展的自发性，需要政府政府行政组织以公共性身份介入，保证其健康地发展。③行政组织成员为自身全面发展的需要，要求行政组织变革。不合理的行政组织体制或行政组织内部的资源——职务资源、物质资源——的分配不公使组织成员深受其苦，使他们有进行变革的切身需要。④社会的需要和人民群众的要求，推动行政组织的变革。人民群众的这种要求，主要体现在大众传播媒介的批评、呼声上，即体现在群众舆论上。⑤新的科学、民主、效率观念的出现，为行政组织的变革提供了精神支柱、理论基础和指导思想。“廉价政府”   “三E”管理理念(效率、效果、效益)等新观念、新思维为行政组织变革提供了理论上依据。

157、行政组织变革的主要内容

(1)行政组织职能的变革

行政组织的职能就是政府行政组织在一定时期内根据社会发展的需要所负有的社会职责和所要执行的功能。它是根据经济、政治、科学和社会的发展而发展，根据不同时期的形势和任务的变化而变化的。行政组织变革必须围绕着政府职能的变革而开展、进行。

行政组织职能发展的总趋势可从以下五个方面来考察：①从行政组织职能作用的领域来看，政府职能是由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。②从行政组织职能作用的性质来看：政府职能是以保卫性、统治性的职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。③从行政组织职能分化的程度看，其变化趋势是以原来混浊不清的职能向高度分化的职能转变。④从行政组织职能的行使方式来看，其变化的趋势是由以人治为主、行政手段为主转为以法治为主、行政手段与法律手段、经济手段并重。⑤从行政组织职能作用的深度与广度来看，行政组织的职能作用正以宏观、微观并重——社会、组织、个人的各个方面无所不包、无所不管——转为主要控制宏观——主管对社会、经济、政治、文化有决定意义的重要事务，以及公民个人行为中涉及违法的事件。

(2)行政组织结构的变革

行政组织横向部门结构的变革趋势是：①从行政管理过程来看，正在由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，发展成重咨询、信息、监督部门，使其与决策、执行部门相平衡的趋势。②从行政管理职能来看，变革的趋势是精简、合并比较庞大、众多的对社会微观活动进行专业的直接管理部门，加强对社会宏观活动进行综合的间接管理部门;由过去的重管理部门发展成现在的重服务部门。行政组织纵向层级结构的变革呈不明显趋势，基本上比较稳定。整个行政组织结构有从集权式的尖塔型结构转向为分权式扁平型的趋势，这是行政管理日益民主化的需要。

(3)行政组织权力关系的变革

随着政府职能的转变，行政组织纵横结构的调整，行政组织的权力分配关系也要相应地发生变化。集权型和分权型是权力体系的两种基本类型，行政组织权力变革的主要趋势是由集权型向分权型转变。主要包括：①行政组织向社会组织还权。将大量的具体社会事务管理工作委托、转交给相应的社会组织进行。②横向分权。逐步由单纯的直线型权力关系向直线型权力关系和参谋权力关系并存的状态转变。③纵向分权。既有从集权走向分权的趋势，又有从分权走向集权的趋势。现代行政管理重视组织中每一层级、每个单位、每位组织成员效能的发挥。在现实中，分权的趋势表现为：一方面，行政组织中的领导者向普通成员分权，行政组织向着越来越民主的方向发展;另一方面，对社会宏观控制从分权走向集权，凡涉及宏观发展的各项有关事务必须由政府高度的统一计划、统一命令来进行管理。

158、克服阻力的基本方法

阻力并非全是坏事，它可能带来一定好处，比如它可能使变革的领导者深思熟虑，反复审核关于变革的方案，以确保变革的目标和措施更加妥当。但它毕竟有负面作用。从组织变革的角度考虑，我们应采取对策，使变革的阻力尽量降低，化阻力为动力。其主要方法有：

(1)广泛宣传和深入动员，造成变革的强大舆论，并有针对性地克服心理障碍。其目的是为了转变组织成员们原有的观念、态度、知识结构，建立勇于变革、勇于创新的组织文化，灌输给他们一些新的意识，鼓励进行变革的心理动机。还有必要通过一系列奖励制度来强化有利于变革的行为，创造有利于变革的制度、环境，促进人们的思想转变。

(2)发动群众，民主参与变革。主要是发动行政组织内部的一般员工来参与变革，使变革成为全体组织成员乃至全民的共同事业。首先要引导大家共同认识现行行政组织体系的问题，共同分析其弊端，从一般到具体，从宏观到微观，从别单位到本单位的问题都应求得共识，然后引导大家共同认识变革后的好处，包括对社会的好处，对本单位、个人全面发展的好处，最后要引导大家参与决策方案的讨论，为变革献计献策。

(3)尽量减少损失代价，从而减少阻力，化消极因素为积极因素，为此，要对机构精简下来的富余人员的安排合理，对于因变革而需要知识更新者，加以培训，建立新的人际关系组合时，尽可能照顾过去合理的人际关系，保持原有组织联系的相对稳定性。

(4)克服利益本位思想，以高度的政治责任感和大无畏的精神积极推进行政组织的变革。行政组织的公共性要求行政工作人员在行政组织不适应社会发展而需要变革时，应克服狭隘的个人利益和部门利益，对公众持负责的态度。为此要特别注意选用具有变革精神，能以大局为重的人担任领导者。

(5)要建立专门研究行政组织变革工作，具有专家性、权威性、公开性、专门性的研究班子。专家性指这个班子应包括各有关方面的专家，包括政务活动家，行政管理学家、经济学家等，权威性是指这个班子应具有相应的权力;公开性是指它的研究成果要适时地向社会公开，它所提的方案的相当一部分应来自社会舆论界的公开讨论意见。专门性指该组织应以研究行政组织变革为自己的专门任务。

159、英国行政组织改革的背景

英国当代的行政改革主要从1979年撒切尔夫人当政时开始。其改革的动因，源于人们对公共部门和“官僚”的怀疑与不信任，源于当时政府部门低效率、高浪费的现象与私营部门管理的高绩效之间的明显对比。为此，英国的现代保守主义坚信借用私营部门的管理原则、技术和方法，包括管理人员来改革政府会取得良好的效果。撒切尔政府改革的核心方式是以市场为取向的。

160、英国行政组织改革的主要内容

(1)重新界定和优化行政组织职能，将部分职能市场化。改革着眼于政府与社会的关系，目的是减少政府职能，实现政府从社会的部分撤退。改革的主要手段是合同出租和非国有化。将原来由政府提供服务的职能通过市场竞争的方式由私营企业来承担。(2)调整中央政府与地方政府的关系。改变中央政府对地方政府控制一向较弱的局面，加强宏观控制，步入中央集权化时期。(3)以效率为中心，改革行政组织的内部管理体制。这项改革包括组织结构、工作程序、监督机制、公共责任制、管理方法等方面。其主要表现是：①雷纳效率分析小组的改革方案：雷纳对组织管理中那些人们习以为常的问题提出质询，并由专门的效率评估对解决问题的方式进行辩论或论证，以寻求更好的方法，进而达成一致的共识，最后实施认识一致的改革措施。通过让公务员参与效率的评估和分析，使改革的要求发自内部，因而取得了较好的效果。②在政府各组成部门内部设立负责执行的机构，履行政策和提供服务。执行机构负责人要承担执行政策的责任，同时享有一定的自主权。执行机构的成立，减轻了部长的工作负荷，使其积极性和创造性得到充分发挥，以便政府更好地执行政策和为公众提供服务。(4)以加强中央宏观调控为宗旨，以加强部长对部门工作的领导为目的，建立“部长管理信息系统”。“部长管理信息系统”通过建立直接和规范化的信息沟通渠道，与下级订立目标责任制、绩效评估制，建立信息反馈渠道，使部长对本部能够及时进行有效控制。(5)改革人事制度。短期合同制和重视工作结果的工资奖励制度的推行，私营组织的成员可以参与政府管理，这都从根本上动摇了传统的文官制度。