2010年自考公共管理学考试重点汇总
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公共管理学的产生
公共管理学的产生：工业社会时期
一.西方：
1887年，威尔逊《行政学之研究》“执行宪法比制定宪法更困难”，主张行政与政治分离。（思想基础）
1990年，古德诺《政治与行政》“政治负责政策与法规的制定，行政负责政策与法律的执行。”（理论基础）
1926年，怀特《行政管理学导论》，指出行政管理学的主要内容，是美国第一本行政管理学教材，西方行政管理学正式诞生。
公共管理学的产生：后工业社会时期
二.中国：
出现：20世纪30年代（留学生引入，舶来品）
废止：1952——1974
恢复：80年代中期以后
发展：1998年设立公共管理一级学科，2001年公共管理硕士专业学位教育启动，2003年武汉大学设立公共管理一级学科博士点，2004年开始招生。
三.MPA在国外的发展状况：欧美国家文科高层次职业学位教育的三大支柱：MBA（工商管理硕士）,MPA（公共管理硕士）,JM（法律硕士）
四.MPA在我国的发展：1998年正式设立公共管理学科，1999年设立MPA学位教育，2001年招生。
第一章 导论
一.公共管理的含义
1.管理主体：政府（核心主题），非盈利组织
2.管理对象：公共事务（提供公共产品的一切活动）
3.公共管理的定义：政府及其他管理机构依法对社会公共事务进行管理，提升政府绩效和服务品质，以实现公共福祉和公共利益。
二.公共管理与私部门管理的区别
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类别 |
公共管理 |
私部门 |
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行使和依赖的权威 |
政治权威（公权力） |
经济权威或者市场权威 |
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管理自主权 |
权力有限（限于法律范围） |
相对充分，遵循意思自治 |
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管理目的 |
服务导向代表并回应公共利益 |
利润导向，追求私人利益最大化 |
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赖以生存的物质来源 |
公共财政（税收为主） |
利润 |
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管理效率意识 |
效率意识不强 |
较为强 |
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社会责任 |
更强调责任，有社会价值分配的责任 |
自觉自愿 |
三.公共管理与公共行政的关系
相互的联系：1.都是对公共事务的管理。 2.都是以政府为核心。 3.都是管理机关依法开展的管理活动。 4.都强调管理过程的规范与效率。
两者的差异
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对象 |
公共管理 |
公共行政 |
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主体 |
单一主题（政府） |
多元主体（政府，非营利组织） |
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客体 |
属于政府管理范围的社会公共管理 |
1.社会公共管理（不论是不是政府范围的） 2.传统公共行政中难以见到的客体 |
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目标 |
重视管理过程 |
更强调结果，为了实现效率与公平 |
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手段 |
计划，组织，指导，协调，报告等传统项目 |
除了传统项目，也重视一些被忽视的工具（预算分析，监督，反馈控制等） |
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思想 |
强调执行规范 |
将企业思想引入到政府管理 |
四.公共管理学的研究对象与价值取向
1.对象：公共管理学是一门综合运用各种科学知识方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，目标为使得公共组织尤其是政府组织更有效地提供物品。
2.价值取向：效率：强调公共资源是否被有效地利用。
效益：强调投入和产出是否经济可行。
公平：强调公共投入对整个社会成员是否公平。（恩格斯系数和基尼系数）
五.公共管理与其他学科的关系
1.它是以行政管理学为基础的。
2.它是一门交叉学科。（主体由管理，经济，政治组成）
3.具有明显管理学特征。
4.是一门独立的学科，有相对独立的研究领域。
六.公共管理面临的挑战
1.关于回应维持宪法秩序和政府稳定的问题。
2.关于如何在公共管理领域维系并发展民主法治社会的基本价值问题。
3.关于平衡政府与市场的作用以促进政府治理的有效性问题。
4.关于回应全球化的挑战问题。
5.关于如何平衡目前与最近未来及较长远未来的需要。
6.如何应对越来越多的官僚腐败，重振公民对政府的信任问题。
7.关于重振政府的治理能力问题。
8.关于如何发展有效的组织体制问题。
9.如何构建国家社会的共同治理模式问题。
10.重建公共管理的道德秩序。
七.思考题
1.公共管理与私部门管理的区别。
2.公共管理与公共行政的联系与区别。
3.公共管理学的研究对象与价值取向。
4.联系国内外实际分析我国公共管理面临的挑战。
5.西方后工业社会与公共管理模式的变革。
第二章 公共管理的理论发展
一.公共行政理论的演进
初创：1.威尔逊：“政治—行政”二分体
A．背景：19世纪末20世纪初，资本主义进入上升阶段，随着经济和社会的快速发展，社会公共事务日益增多，政府的职能不断扩大，变得更加复杂困难，贯彻一部宪法比制定一部宪法更为困难了。
B．主张：对政治与行政这两个概念进行正确的区分的基础上将公共行政从政治学中分离出来，进行专门的研究。
C．政治：民选官员负责制定政策。行政：行政人员（一般由考试产生）负责执行政策。
2.马克思·韦伯：行政管理的基本结构，即官僚结构（也称科层制度），有以下特点：
A．政府履行职责的方式是连续的。
B．这些职责根据职能划分为不同的方面，每个方面都设立必要的行政当局和审批程序。
C．有层级节制的权利体系。
D．工作要按照规章进行，必须由接受过培训的官员执行规章。
E．组织管理的非人格化。
F．官员不能滥用自己的权力。
G．公共管理以成文的文件为依据，这往往使政府成为现代组织的中心。
H．公共管理系统的任务由政治家决定。
其他：A.主张在公共管理系统中实现分工，管理人员要专业化。
B.提出了公共管理系统的两个根本目标：合法性与效率。
C.强调政治与管理的分离。
D.强调管理人员的内部管理，做到公私分明。
在西方后工业时期，韦伯受到的挑战：
A.政府开支过大，财政危机加深。
B.办事效率低下。
C.官僚作风严重。
D.信息资源和决策权的垄断。
1.泰勒：科学管理
A.背景：19世纪末，在以美国为代表的西方发达国家，生产规模和科学技术的迅速发展，社会财富迅速增加。人们缺乏管理现代化大工业的方法和技术，劳动生产率增长缓慢。泰勒在长期调查研究后主张实行新的科学化的管理方法和制度，向管理要效率，进而提出他的科学管理理论。
B.内容：实行预先计划；用科学的方法挑选工人；对工人进行科学教育和培训，使他们掌握标准化的操作方法；管理部门和工人之间保持密切有好的合作关系。
C.地位：政治与行政的分离，强调行政管理事务的非政治化，使得行政领域运用科学管理原理成为可能。行政学者把他上升为行政管理学的理论，构成现代行政管理理论的重要组成部分。科学管理在1910—1940年一直对公共行政起到了支配的作用。
二.公共行政理论的构建
1.怀特的系统化行政理论：1926年《行政学导论》指出行政管理学的主要内容，是美国第一本行政管理学教材，标志着西方行政管理学正式诞生。
2.古利克和厄威克的科学化公共行政原则：对具体公共行政问题进行探讨从而提出静态的行政改革原则，充实了公共行政理论体系。
A.目标原则。
B.人员与组合相适应的原则。
C．“一人管理”原则。
D.“专业参谋和一般参谋”共存的原则。
E.“授权”原则。
F.“责权相符”原则。
G.明确性原则。
H.“控制幅度”原则。（不应该超过5人，最多不超过6人）
3.福莱特的动态化公共行政理论：重视行政管理中动态的人的因素，如兴趣情感，人际关系的协调等。运用心理学的方法进行研究，主张管理的首要任务是创造一种环境和形势，使人们自愿地主动地给予合作。其研究为人们提供了一种动态的行政管理理论，在正统的行政管理理论和行为主义行政管理理论之间作了沟通，也为行政理论的转型打下了一个基础。
三.公共行政理论的转型（20世纪40年代）
1.西蒙的批评与公共政策学的出现：
A.批评了行政原则，认为他们只适合被称为“行政谚语”而不能得出行政原则。
因此在研究方法上就必须寻求新的途径，即只有提出新的研究方法才能建立真正
的行政原则。
B.批评了“政治—行政”二分法，认为从决策与执行的观点来区分政治与行政并不
妥当，因为行政也必须作决策。
C.他提出了决策研究方法，使学者们对行政组织的研究焦点由对制度、法制、结构
等静态层面的研究转变到对决策过程的动态研究，以至于衍生出了公共政策学这个新的公共管理学派。
2.沃尔多的批评与新公共行政学的勃兴
批评:
Ø传统行政学的“政治—行政”二分法是不恰当的。其两个目的都不可能实现。
其一是试图通过使民选官员负责制定政策而行政人员只是去执行政策来解决官僚制与民主制之间的冲突，但是传统的公共行政事实上并不符合民主制的思想，而且并不是行政所关注的中心问题。他也不赞同效率核心原则
其二是试图解决价值问题，通过政治体系确立价值观并为行政设定目标从而解决这个问题。但是它忽视行政学应该包括的更多复杂现象的愿望。
Ø批评了传统行政学的组织范式，在他看来，韦伯过分强调了官僚制组织的功能方面，忽视了组织的非正式方面（组织的能动性，灵活性）和社会感情方面，并且把高于知识的职位奉为等级权威的基础。
Ø反对传统行政学家过于重视效率的做法。
新公共行政学的基本内容：
Ø对传统公共行政学“效率至上”观的反思与批评，强调建立规范价值，关注人民需要，提高社会性效率，以改善人类的生活，实现行政管理工作的终极目标。
Ø对社会公平价值观的提倡，即经济和效率目标固然是公共行政的价值追求和目标之一，但是绝对不是其核心价值，其核心价值是社会公平。
Ø对传统的“政治—行政”二分法的突破，认为“政治—行政”的分离只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政运行中行政体系游离于政策制定之外的状况根本不存在，因此执行的过程依旧是一种政治决策的过程。所以行政人员应该以更主动的态度设计政策议程，善于运用裁量权来发展公共政策。
Ø对动态、开放组织观的强调。认为当代公共政策发展的动力来源于行政组织进行变革的需要。
沃尔多提出的公共行政组织设计方案的两个目标：顾客导向的组织形态；应变灵活的组织形态。
小结：综观新公共行政理论的基本内容，他主要是基于社会公平原则所提出的积极回应以及面对面的沟通等观念和主张。他对当代西方国家政府及其行政管理产生了重大影响，促进了一系列的改革，推动了新公共管理运动的兴起和其理论的诞生。
四.现代公共管理理论的发展
1.背景：产生于20世纪60年代后，核心思想是主张减少政府干预，关注政府，市场与社会的作用。
2.公共选择理论
A.基本出发点——“经济人”的人性假设。
B.政府规模扩张与公共选择
（1）政府规模扩张的两种分析路径
第一：瓦格纳,皮考克和维斯曼以及斯格雷夫，罗斯托的解释
认为扩张主要有三方面的原因：a.随着社会的发展，为保证市场机制发挥作用所必须的“社会环境”，完善法律规章以及维护社会次序的要求也随之递增。b.随着社会的发展，政府从事物质生活越来越多，随着劳动生产率的提高，这种发展促进了政府对生产领域的介入。C.社会对公共物品或劳务需求相应增加，而这些活动只有通过政府来提供最经济。
第二：帕金森定律
认为政府不断膨胀的两种动力：官员想要的是下属而不是对手；官员之间互相制造工作。
所以在任何一个和平时期的行政部门中，可以预料其工作人员将按照几何级数增长。
（2）解决方法——公共选择理论
a.公共管理面临的困境以及分析:一.政府机构的关键性特征之一是其产出的非市场性质；二.政府机构产出的质和量难以测定和量度，加上在垄断服务的同时垄断了信息，公众和民意机构难以对他们的工作效率实施有效的监督和控制；三.公众和机构内部的规章制度严格死板，缺乏有效的激励机制，使得公共机构失去了追求效率的内在动力；四.政府预算未能和效率有效的联系起来，产生了预算误导作用；五.理想的官僚已经不复存在。
b.解决的五大主张：一.组织类型的理性选择。二.市场机制（竞争机制）与个人选择。三.分权化。四.公共服务组织小规模化。五.自由化（放松管制）。
小结：①市场通过私人选择达到帕累托最优，政治则是通过公共选择达到这一目的。
②政府存在规模扩张，效率低下等公共管理问题。公共选择理论认为政府是“经济人”；从经济学的角度分析了公共管理的困境与成因，并提出了解决办法，打破政府垄断，引入市场机制，鼓励竞争，放松管制。
③主张减少政府干预，充分发挥市场力量，关注的焦点是政府与市场，社会的关系
五.新公共管理理论（“管理主义”，“企业政府化”，“后官僚体制模式”）
1.产生：在20世纪80年代对韦伯理论的争论中，推崇私营机构的管理技术，认为分权，放松规制，委托等是医治公共管理机制僵化痛疾的组织原则，是指导欧洲各国行政改革的主要理论。
2.主张：主张政府有限，必须以市场解救政府失灵的现状。
3.新公共管理理论与公共选择理论的比较
同：都尊崇社会力量，市场作用，市场机制
异：公共选择理论关注的焦点是政府于市场和社会的关系，主张减少政府干预，充分发挥市场的力量。新公共管理关注的重点仍然是政府公共部门内部，主张引进市场机制来完善政府公共组织。
4.基本理念：管理的自由化和市场化
5.代表性观点：奥斯本、盖布勒阐述了“企业家政府”理论，主张从根本上改变政府行为方式——从自上而下的官僚体制转向一种自下而上，简政放权的企业家政府模式。
6.小结：主张引入市场机制，完善政府组织，关注的重点是政府内部，精髓是企业型政府。
六.公共治理理论（20世纪90年代）
1.公共治理理论的兴起
A.西方福利国家出现管理危机。
B.市场机制也无法使资源配置最优化。
C.众多社会组织集团的迅速成长，公民社会不断发育。
D.深层根源：苏联解体后意识形态严重对立的终结，发达国家欲在全球继续推行霸权统治。
2.目标：“少一些统治，多一些治理”（lessgovernment,moregovernance提倡多中心治理，多方式治理）
3.内容:A.公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。这些公共管理主体不仅包括几乎长时间垄断公共管理主体地位的政府部门，而且还包括诸如私营部门和第三部门等非政府部门的参与者，构成了多层次，多中心的决策体系。
B.公共管理的责任边界具有相当的模糊性，传统上法律和制度规定由政府承担的公共管理责任便呈现出交由非政府组织和个人来承担的趋势。
C.多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。
D.治理语境下的公共管理是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自主自治的网络管理。（管理主体平等）
E.治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着“元治理”角色。它被视为“同辈中的长者”。
4.评析:A.作为一种新兴的公共管理理论范式，公共管理理论早一些国家和地区治理变革的过程中发挥了重要的指导作用。尤其是“多中心治理”理论对于创新中国公共管理体制，整合公共资源，提高公共管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会公共管理格局，具有一定借鉴意义。
B.由于其确定含义和政策主张模糊，“第三条道路”兴起的时间并不长，而且客观上可能为强国和跨国公司干涉别国内政，推行国际霸权政策和占领全球市场提供了理论上的支持。
七.新公共服务理论
1.代表人物：罗伯特·登哈特：企业家政府理论——以顾客为导向
新公共服务理论——以公民为中心
2.基本观点
A.政府的职能是服务而不是掌舵
B.公共利益是目标而非副产品
C.在思想上要具有战略性，在行动上更要有民主性
D.为公民服务而不是为顾客服务
E.责任并不简单
F.重视人而不只是重视生产率
G.公民权和公共服务比企业家精神更重要
3.小结：是对新公共管理理论的一种扬弃，效率和生产率等价值观固然重要，但是应该被置于民主社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。未来的公共服务将以公民对话协商和公共利益为基础。
八.思考题
1.了解公共行政理论的逻辑演变过程。
2.韦伯的官僚组织理论评述。
3.分析评价公共治理理论。
4.帕金森定律案例分析。（案例见书P81）
第三章 公共组织
一.含义：公共组织是以管理公共事务，协调社会公共利益为目的的组织，它不以盈为目标，而是以服务社会大众，提供公共利益为宗旨。
二.公共组织的构成要素：组织目标、职能范围、权责体系、机构设置、岗位设置、组织成员、规章制度、财务设备、技术信息、团体意识。
三.公共组织的特性
1.以追求公共利益为价值取向
2.合法性与权威性
3.广泛性、受到高度的公共关注
4.层次性与相互依存性
5.受政治因素的影响
6.独占性（不许，不愿意，不能）
7.强制性
四.公共组织的分类（厦门大学陈振明）
1．强制性公共组织
2.半强制性公共组织（315消协仲裁委员会）
3.非强制性公共组织（学校红十字会等）
五.传统科层组织及其困境
1.传统科层组织的特征
A.在科层组织中，成员有固定正式的职责
B.层级节制的权利体系
C.行政人员要“依法行政”
D.科层组织内的职位按人员专长做合理分工
E.组织内人员有职业化倾向
F.有严格的薪俸，奖惩和升迁制度
G.注重效率
六.传统科层组织的副作用
1.决策权威集中化促成机关的金字塔结构形态
2.科层体系设计的制式化原则压抑创新动机影响组织效能
3.遏制组织学习
4.科层价值与民主价值的冲突
5.防卫性的官僚人格
七.传统科层组织失效的主要原因
1.环境因素
2.人口特质的改变
3.工作价值的改变，重视工作上的主动权和参与感
4.组织任务与目标的变化
5.组织结构的改变
6.激励因素的改变
八.公共行政组织的编制管理
1.定义：公共行政组织的编制管理就是按法律规定的制度与程序，对公共行政组织的职能范围，机构设置和人员配置等进行管理。
2编制管理的意义：A.从组织方面来看，编制管理的是建立精于高效的行政组织体系的重要前提
B.从法律方面来看，是防止官僚主义，密切政府于群众关系的重要手段
C.从经济方面来看，有助于节省国家财政开支
3.编制管理原则：A.精简原则
B.统一原则
C.编制立法原则
4.编制管理方法：行政方法，经济方法
九.网络背景下的公共组织体制创新
1.公共组织结构弹性化（扁平化）
A.弹性化组织的含义：指的是一种扁平化的足足结构，以此去除中间管理者与扩大控制幅度以改善垂直的沟通，管理者的角色不再是指挥与控制，而是教导与树立榜样。
B.弹性化组织结构的特点：是一种简单的，高度分化的结构，决策权与控制权充分下发放，这种结构将促使组织成员跨越功能与单位的界限。
C.影响组织结构的弹性化程度因素：
组织规模：组织规模扩大，将提升组织结构的复杂性。
组织策略：当组织寻求成长时，其策略会更加模糊复杂，必须重新设组织织结构。
科技应用：科技对组织有以一定的影响，如电子政务使组织更具有弹性和回应性。
组织环境：组织结构设计要回应环境的变化。
2.组织规模小型化
3.公共组织运行交互化
4.公共组织管理虚拟化
十.思考题
1.公共组织的含义与特征
2.分析传统科层组织的副作用以及失效的主要原因
3.弹性化组织的含义及影响因素
4.公共行政组织编制管理的意义，原则与方法
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